Dalam  berbagai kesempatan saya  meragukan bahwa Indonesia adalah negara agraris. Betapa tidak, data BPS menunjukkan  dari  191 juta hektare  luas wilayah  daratan Indonesia, hanya sekitar 40 juta hektare atau  21% yang  merupakan lahan  pertanian. Jika luas wilayah daratan  Indonesia  dibagi   dengan   261 juta  jiwa penduduk, maka  rata-rata satu orang  hanya  akan  memperoleh lahan seluas  0,7  hektare.   Sensus Pertanian 2013 mencatat golongan petani dengan  luas lahan   0,20–0,49 ha  mempunyai  jumlah rumah tangga usaha pertanian terbanyak, yakni 6,73 juta dari 31,70 juta rumah  tangga  petani. Berkebalikan dengan kondisi di  Indonesia, data   FAO memperlihatkan negara-negara maju yang   tidak  pernah memproklamirkan diri sebagai negara agraris  justru  mengalokasikan lahan  pertanian  dalam proporsi yang jauh lebih besar  dibandingkan Indonesia. Bank  Dunia merilis  laporan bahwa Inggris  mengalokasikan lebih  dari  71% wilayahnya  untuk lahan pertanian. Sementara, Australia menetapkan sekitar 53% dari wilayahnya untuk lahan pertanian yang melingkupi areal  seluas  lebih dari 371 juta hektare, hampir  sepuluh   kali lebih  luas  dari  total  lahan  pertanian  Indonesia.  Para petani di negara-negara maju menguasai puluhan bahkan ratusan hektare lahan, sementara petani  kita  umumnya  hanya menggarap  kurang  dari  setengah  hektare  lahan.  Dalam kondisi darurat  lahan pertanian, pemerintah menggaungkan wacana swasembada padi, jagung,  kedelai, bawang merah, cabe, dan daging sapi (pa-ja-le-ba-be-te-pi). Sungguh sulit dicerna  nalar, bagaimana caranya  memenuhi target produksi keenam  komoditas prioritas tersebut.

Persoalan Trade Off  Penggunaan  Lahan

Saya  tercenung ketika  ada  yang berseloroh,  kita   ini  tinggal   di  NKRI  “Negara Kehutanan Republik Indonesia”. Tentu  saja  ini gurauan yang  “serius”  untuk disikapi  karena kawasan hutan  di Indonesia meliputi  areal  seluas 130,68  juta hektar (RKTN 2011-2030)  atau  mencakup  68% dari seluruh wilayah daratan Indonesia. Jika  dikurangi  kawasan hutan,  maka luas  lahan   yang   tersisa untuk   penggunaan lain seperti pertanian, pemukiman, perkantoran, pusat  perniagaan, pertambangan, kawasan industri, sarana rekreasi, infrastruktur,  dan  kepentingan  lainnya tinggal 32%. Padahal, seiring  dengan pertumbuhan ekonomi dan  semakin bertambahnya jumlah penduduk, kebutuhan terhadap lahan untuk berbagai keperluan juga semakin tinggi.  Dengan melihat persoalan ini secara jernih, maka  cepat atau lambat,  legal  atau  ilegal,  konversi lahan pasti akan  terjadi.

Ada  kecenderungan  yang   menarik, di luar Pulau Jawa,  banyak dijumpai  konversi lahan hutan menjadi ladang atau kebun. Sementara di Pulau Jawa, walaupun dengan intensitas yang lebih kecil, terjadi hal sebaliknya sebagian sawah berubah menjadi  hutan  rakyat  karena  usia  petani pemilik lahan mulai menua  dan  anak- anak petani banyak yang berurbanisasi, atau migrasi musiman ke kota.   Hutan rakyat adalah  opsi yang  realistis karena budidaya pohon tidak memerlukan intensitas  pengelolaan sebesar tanaman padi  sawah, atau  tanaman pertanian lainnya. Bertanam pohon menjadi menarik karena dengan intensitas pengelolaan yang rendah, pohon-pohon yang ditanam berfungsi   sebagai   tabungan masyarakat desa  untuk berbagai  keperluan  yang cukup besar  seperti  biaya sekolah  anak, pesta pernikahan, khitanan, dan  kebutuhan lainnya.

Sebagai   seorang   rimbawan, tentu  saya   sedih   melihat   semakin banyak hutan di Sumatera, Kalimantan, Sulawesi, dan  Papua yang  berubah menjadi  kebun dan   pemukiman.  Sebaliknya  rasa   senang  membuncah, melihat  hutan  rakyat berkembang  pesat   tumbuh  menghijau di berbagai pelosok Pulau  Jawa.  Namun, hendaknya melihat  persoalan baik  atau buruk tidak semata diukur dari sudut pandang sektoral atau  kedaerahan.  Persoalan konversi lahan  harus  dilihat dalam perspektif nasional, bahkan  global. Walaupun aforestasi di  Pulau  Jawa   sangat membanggakan bagi  seorang rimbawan, namun  jika asal  muasal hutan  yang  dibangun  adalah lahan pertanian, terutama lahan padi sawah, maka  sesungguhnya hal itu adalah alarm tanda bahaya. Perlu digaris bawahi lumbung beras nasional berada di Pulau Jawa.  Data BPS menunjukkan dari 8,1 juta hektare luas sawah nasional, 3,2 juta hektare atau 40% berada di pulau terpadat di Indonesia ini.

Mengganti   lahan   sawah   di   Pulau Jawa  dengan lahan sawah  di luar Pulau Jawa bukan hal yang mudah. Lahan yang baru  dibuka di luar Pulau Jawa  mempunyai produktivitas yang  pada  umumnya rendah  karena  berbagai  kendala  biofisik dan infrastruktur. Selain itu, rendahnya ekspektasi keuntungan dan masalah kultur juga tidak kalah rumit. Sesuai dengan namanya kegiatan pertanian atau agriculture tidak hanya urusan  teknik tanam menanam  tetapi juga terikat dengan kultur atau  budaya  setempat. Program pertanian tidak akan  berhasil  hanya  dengan  menggelorakan jargon  dan  target, tanpa  dibarengi  pemahaman yang  utuh terkait aspek sosial-budaya yang melekat dengan komoditas yang dibudidayakan.  Produktivitas lahan  pertanian yang rendah akan  berimbas pada semakin besarnya kekurangan lahan  untuk  mencapai target produksi yang pada akhirnya akan menggerus luas kawasan hutan.

Land Use Amnesty Adalah Opsi Yang Rasional

Belakangan, persoalan  ketimpangan penguasaan lahan  dan  rendahnya akses masyarakat terhadap pemanfaatan sumberdaya hutan  dijawab  dengan program “Tanah   Objek   Reforma Agraria  (TORA)” dan   diluncurkannya beragam   program “Perhutanan Sosial  (PS)”. Tidak  perlu diragukan  tujuan    mulia   dari   program TORA dan PS,  namun  implementasi  di lapangan tidak selalu berjalan mulus. Program TORA sering  disalah artikan, sementara kalangan menganggap sebagai program bagi-bagi lahan  gratis, atau sengaja dimaknai sebagai topeng legalitas untuk  menduduki tanah negara.  Sementara program PS yang  merupakan kebijakan pemerintah pusat, harus  menghadapi kenyataan bahwa  kondisi   di  lapangan tidak  sepenuhnya sama dengan  asumsi-asumsi yang dirumuskan di Jakarta. Dalam  beberapa  kasus pemerintah pusat menerbitkan izin pemanfaatan hutan untuk program perhutanan sosial  kepada kelompok masyarakat tertentu, namun ternyata di dalam  areal  izin tersebut telah ada kelompok masyarakat lain yang mengelola. Oleh karena itu, opsi  kebijakan “land  use  amnesty” atau  pengampunan penggunaan  lahan patut dipertimbangkan,  sebagai kebijakan pendukung yang tidak terpisahkan dari program TORA dan PS.

Perbedaan  utama   kebijakan   “land use amnesty” dengan TORA dan PS adalah sifatnya yang  bottom-up  dan  setiap individu atau kelompok harus proaktif mendeklarasikan penguasaan  lahan dalam jangka waktu yang ditetapkan. Dengan adanya deklarasi penguasaan lahan, sangat mungkin terjadi dua atau lebih klaim di lahan  yang  sama.   Dalam hal ini, pemerintah   jelas  posisinya  sebagai regulator  tidak terperangkap ikut menjadi player sehingga  rawan terjebak dalam pusaran konflik yang sangat menyita energi. Mirip dengan kebijakan  tax amnesty,  kebijakan  “land use  amnesty” hanya  bisa  diberikan  jika  status   lahan bebas dari  klaim ganda,  dideklarasikan dan   membayar denda  sebelum batas waktu  yang  ditentukan, dan  dengan luasan  maksimal  sesuai dengan ketentuan. Lahan  yang  diklaim harus  dilampiri dokumen  yang  jelas  menyebutkan nama,  NIK, dan Nomor  KK orang   yang  mengklaim, posisi koordinat lahan, luasan, dan rincian penggunaan lahan  pada saat  dilaporkan. Dokumen ini harus  dicatat secara resmi di desa dan disahkan oleh  kepala desa. Para  kepala desa harus  terlibat  aktif dalam kebijakan “land use  amnesty” karena klaim lahan  ganda biasanya juga melibatkan oknum  desa, atau setidaknya cermin dari buruknya tata  kelola  administrasi lahan di desa.

Keberhasilan kebijakan “land use  amnesty”  harus  dilekatkan dengan indikator kinerja  kepala desa dan  oleh  karena  itu harus   ada “rewards”  dan “punishment”  yang  jelas.  Perlu dipertimbangkan regulasi pemungkin yang dapat mendistribusikan sebagian dana denda  “land use amnesty”  dan/atau dana  terkait  seperti PNPB kehutanan kepada desa dan/atau kepala desa.  Di sisi lain, terhadap oknum kepala desa/pejabat desa perlu dikenakan sanksi administratif dan/atau sanksi perdata  jika terjadi penyalahgunaan kekuasaan dan/atau tindakan  yang merugikan orang  lain, bahkan  sanksi pidana jika melakukan tindakan yang  mengandung unsur kejahatan.  Program TORA dan PS akan lebih mudah diimplementasikan jika diawali kebijakan  “land use  amnesty”, yang outputnya adalah pengakuan hak atas  lahan yang “dikuasai” masyarakat.  Lahan  yang  diklaim dalam  “land use amnesty” tidak harus  diberikan status hak milik, tetapi  dapat berupa hak  akses berupa  izin usaha pemanfaatan hutan,  baik berupa Hutan  Tanaman Rakyat (HTR), Hutan Kemasyarakatan  (HKm), atau pemanfaatan hutan pola kemitraan sesuai dengan ragam  izin pada program PS dan batasan minimal fungsi hutan.

Fleksibel, Tetapi Harus Menjaga Fungsi Kawasan Hutan

Penting  untuk   dicatat bahwa  penggunaan dan  fungsi  lahan  terikat  dengan ketentuan rencana tata ruang  wilayah (RTRW) sehingga perubahan status kawasan hutan tidak boleh dengan serta merta mengubah fungsi  kawasan. Bahkan,  sekalipun lahan  yang  diklaim diberikan status hak milik, maka lahan tersebut dapat  ditetapkan sebagai  hutan  rakyat yang  tidak boleh  berubah fungsi atau konversi menjadi  non-hutan. Intinya, negara memberikan alas hak kepada masyarakat tetapi  pada saat  yang sama juga melekatkan kewajiban-kewajiban, termasuk membayar PBB, pajak  penghasilan, serta PSDH dan pungutan PNBP kehutanan lainnya, jika lahan yang diklaim berada di dalam kawasan hutan. Dengan demikian, ke depan akan  terwujud tertib administrasi  kehutanan, dan  kepastian  hukum (hak dan  kewajiban)  bagi  pemegang hak termasuk siapa  yang  harus bertanggung jawab jika terjadi pelanggaran izin usaha pemanfaatan hutan  maupun tindak  pidana,  misalnya pembakaran lahan.  Hal ini dimungkinkan karena semuanya tercatat dengan jelas “by name, by address”, yang tidak hanya  memiliki alas  hak legal tetapi juga legitimasi yang kuat karena prosesnya “bottom-up/self declare”.

Jangan lupa, selain membantu pencapaian target produksi berbagai komoditas pertanian,  Land Use Amnesty juga akan memberi “bonus” atau manfaat tambahan bagi sektor kehutanan.  Jika kebijakan ini dikelola dengan benar,  hampir dapat  dipastikan kontribusi sektor kehutanan dari “hasil hutan  bukan  kayu” terhadap PDB akan meningkat drastis. Bukankah ini salah  satu  keinginan kita?